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调研课题

    十八大报告指出:深化经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用。随着经济体制改革进入攻坚期和深水区,已经触及更多深层次矛盾, 涉及更多利益关系深度调整,正倒逼政府职能的重新界定和组织体系的深刻变革。机构编制作为党和国家重要的执政资源,深化经济体制改革背景下加强管理创新,推动执政资源的优化配置和政府职能的转变到位,关系到市场在资源配置中决定性作用的发挥,对改革的广度和深度都将产生重要而又深远影响。
    一、提升机构编制工作定位,围绕经济社会发展大局搞好顶层设计
    随着经济发展步入新常态,市场主体对简政放权的呼声日益高涨。机构编制作为政府职能转变的“先手
棋”,需以宏观思维和谋略搞好顶层设计,以此推动各行业、各领域市场化改革破题深入,因此,提升机构编制工作定位就显得尤为重要。
    一是注重设计,增强机构编制政策属性。机构编制是各级党委政府实施宏观调控的重要基础资源,具有
特殊的政策属性,在顶层规划、政策部署、手段统筹等过程中,机构编制越来越发挥不可或缺的作用。然而,长期以来受“大人事小编制”的思维定势、管理体制以及惯性做法影响,机构编制在党委政府构建的宏观政策体系中所占分量依然轻微,诸多职能体系的完善、组织架构的调整、权责关系的理顺等问题并没有得到充分体现,机构编制囿于自我管理的传统圈子里“体内循环”的现象普遍存在,自身的政策功能没能很好发挥出来。因此,要着眼深化经济体制改革对政府职能转变的现实需求,把机构编制作为发挥政府作用、推进转型发展的重要调控要素,写好“拿得出”、“用得上”、“衔接好”三篇文章,提升机构编制的政策引导和服务保障功能,使政府“有形之手”与市场“无形之手”相得益彰、形成合力。
    二是完善立法,加强机构编制法制保障。近年来,中央到地方相继出台多部政策法规,但过多的原则性
要求并没有根本扭转单纯依靠行政手段管理机构编制的现状,有的搞上下一致,擅自以划拨经费、审批项目、达标评比等名义干预下级政府和部门设置对应机构;有的重左右看齐,地区之间就机构规格、编制数量、领导职数、经费形式等盲目攀比,甚至列为全系统内考核的重点内容;有的看领导脸色,以个人取向决定机构编制管理走向,领导强调哪里有需求就加强哪里、认为哪些不需要就削减哪些;有的求另辟蹊径,机构设置名不符实、编内编外岗位不分,只做加法不做减法,导致部门设置层级过多,政府职能结构性失调,压制了市场活力,等等。因此,当务之急就是要加强编制立法和修订,以法律法规的形式明确论证决策程序、编制执行标准及违法追究细则,实现由工具意识向法理意识转变、由行政管理向法制管理转变,使“无编制不法律”的思维贯穿机构编制管理始终。
    三是强化职能,重塑机构编制部门角色。随着改革全方位、深层次推进,机构编制部门作为政府职能转
变的指挥协调中枢,牵头抓总、统揽全局的作用凸显。一方面,要理顺管理体制。当前,机构编制部门有的是党委部门,有的是政府部门,有的既是党委部门又是政府部门;有的与组织人事部门合署,有的单独设置,有的实为部门所属;有的“一把手”专职专用,有的兼职使用;还存在与深改、审改、政务等部门职能边界模糊问题,部门设置的随意性削弱了机构编制管理的严肃性,增加了监管的复杂性甚至造成履职障碍,亟需自上而下完善权责清晰、界限分明的上下管理体制。另一方面,要完善职能权限。经过长期改革实践,尤其是近几年单设调整后,机构编制部门职能内涵不断丰富、外延不断扩展,与经济社会发展融合得越来越紧密,不再囿于基础性业务而逐渐引领改革走向,既需以新型智库角色当好组织者,又敢于大刀阔斧当好执行者。因此,要赋予机构编制部门充分自主权,既防止系统外处处“伸爪子”,又防止系统内层层“掐脖子”,特别在改革任务落实到“最后一公里”的主战场,区县级机构编制部门理应摆脱过多条框束缚,避免机械式落实指令,才能够扣准基层脉搏、主动出击,推动改革红利真正普惠于民。
    二、把握机构编制特点规律,紧贴政府职能转变进程适时动态调整
    机构编制管理有其特殊的规律可循,配置过死必然束缚活力,调整过度又会动荡架构,如何紧贴政府职
能转变进程搞好优化配置、动态平衡,确保政策衔接到位、创新举措到位、服务保障到位,是新常态下机构编制管理的根本落脚点。
    一是紧贴政府组织结构优化进程搞好机构编制动态调整。三中全会《决定》指出了政府优化组织结构的
方向,也是为机构编制管理提出了明确要求。当前,以政府职能转变为核心的大部门制改革、行政审批制度改革以及各行业改革正紧锣密鼓深入推进,有的职能随机构编制整合得以加强,有的机构因权限削减下放而职能萎缩,有的职能和权限被重新规划分配,顺势搞好机构编制调整大有作为。要以优化工作流程、提高行政效能为着力点,把职能部门的合并精简与机构编制调整结合起来,不能把简单的纵横双向架构变更等同于机构改革,搞“上有政策下有对策”的位置调换,着力搞好以职能融合为核心的机构编制扁平化配置,避免“旁观者”的错位问题;把政府清单的梳理完善与机构编制调整结合起来,随着审批职能的清理规范、管理权限的下放承接、监管责任的归位强化,对应的机构编制移位补缺要及时融合跟进,避免“两层皮”的脱节问题;把行业改革的梯次推进与机构编制调整结合起来,随着行业集中度的不断提升、新的业态不断显现,及时将机构编制分类调剂到强化政府的政策引导功能、综合服务功能和监管执法功能上来,避免“真空期”的缺位问题。
    二是紧贴政府职能市场化进程搞好机构编制动态调整。长期以来,“万能政府”的计划思维和行政行为
模式,使违反市场化运作逻辑的政策措施层出不穷,阻碍了市场的张力和活跃度,而且越往基层,这些影响越是根深蒂固。政府履职要走出“泛编制化”的误区,凡是市场机制能够发挥作用的领域,随着政府逐步退出,机构编制管理创新举措也要随时跟进。要加快政府职能还权于市场的改革步伐,如长期被政府控制的资质资格认定和环境监测、食品检测、土地测绘等专业技术性的、独立性的、局部性的行政行为,都要通过“内行管内行”的途径减少市场壁垒和社会藩篱,将职能逐步移交市场主体和社会组织。要澄清“编制万能论”的模糊认识,不再把机构编制作为政府履职的“必需品”,随着职能转变引起组织载体的变化,要及时清除冗余、调剂补位,使机构编制资源由“运动员”转移到“裁判员”,同时推进以购买服务方式解决政府管理专业性不足问题。还要防止机构编制“单打独斗”现象,人事、保险、薪资等配套政策及时跟进。
    三是紧贴事业单位分类改革进程搞好机构编制动态调整。当前,庞大的事业单位占据着丰富的机构编制
资源,而且越往基层,管理越为复杂。随着事业单位改革深入推进,教科文卫体等公共服务领域脱离机构编制束缚的创新步伐正加速迈进,科学实施机构编制分类管理和优化配置,对提升事业单位创造活力和服务效益将产生极大推动作用。要按照行政类、公益类、经营类的分类标准,统筹考虑行政类的职能划转和承接限度、公益类的地区标准和运行规模、经营类的市场竞争力和占有度,通过“转改两头的、增强中间的、清理无用的”,分级分区域搞好事业单位机构编制再分配;要按照政事分开、管办分离的运行要求,结合事业单位法人治理结构改革,实行机构编制总量控制下分类分行业的准实名制管理,如公立医院编制备案、中小学校县管校聘、文化场馆购买服务等,赋予他们更多自主权,同时做好不具备独立法人资格事业单位的“二级部门”清理工作;要按照结构合理、优质高效的服务标准,完善事业单位绩效考核和结果运用机制,鼓励和支持社会力量兴办公益事业,倒逼事业单位机构编制科学调整和管理方式创新,推动事业单位尽快回归公益属性。
    三、扩大机构编制社会认知,着眼信息宣传发展态势营造舆论环境
    长期以来,由于机构编制业务不直接面向社会,公众对机构编制管理的知情权、参与权、监督权偏低,
在一定程度上影响了机构编制管理的科学化、规范化和法制化进程。着眼当前信息技术的日新月异、宣传载体的多元多样、舆情内容的鱼龙混杂等总体态势,营造良好的机构编制舆论环境刻不容缓。
    一是大兴调查研究之风。从实践看,缺乏深入调研的宣传好比无根之木,难以形成广泛的社会共识,许
多涉及机构编制调整变化的政策就很难落实到底。首先,要深入调研改革背景,着力搞好涉及机构编制的政策解读和宣讲工作。比如,不动产统一登记制度改革,早在2007年颁布实施的物权法已有明确要求,到2014年《不动产登记暂行条例》公布施行,涉及多部门调整且见诸报端的政策信息并没有形成一定的舆论声势,在低水平认知基础上快速完成机构编制整合的难度就很大。其次,要深入调研现实需求,通过解决现实问题展示机构编制服务保障作用。比如,随着电子商务政策环境不断优化,独立电商资源整合、电商与传统产业融合以及政府公共服务平台与外部数据对接等需求很高,及时通过职能调整和机构介入发挥推动作用,必然会提高机构编制的公认度和影响力。再次,要深入调研内部现状,综合评估机构编制执行情况,定期发布部门职责任务和机构编制调整补充意见,对于涉及面广、关注度高的政策措施,积极向社会征求意见。
    二是丰富信息宣传形式。丰富的机构编制信息资源蕴藏在部门单位建设发展的各个环节,地区经济社会
发展的生动实践也时刻展现机构编制的潜在功能,如不及时多渠道发掘和宣传,机构编制的支撑和服务作用就不容易被公众熟知。要善于运用传统媒介,发挥网络、报刊、广播等信息传播作用,利用好各级党委政府的综合信息平台,创建和完善机构编制系统内部报纸刊物和门户网站,特别要取得当地新闻媒体的大力支持,及时报道富有成效的机构编制政策措施;要勇于开拓新兴载体,如借助智能手机、网络电视等智能信息终端及时解读机构编制政策、剖析机构编制案例、发布机构编制管理意见,使机构编制宣传在信息消费的洪流中占有一席之地;要合理开放信息资源,除特殊保密要求的机构编制政策外,政务、文化、教育、医疗、住房等与社会公众工作生活息息相关的领域,涉及部门职能和权限调整、机构编制配置和管理等信息资源要及时向社会公开。
    三是加强社会多重监督。加强机构编制监督是营造良好舆论环境的题中应有之义。随着新常态下政府职
能转变的力度持续加大,涉及利益关系调整分配的机构编制管理难度也不断增加,面对领导拍板、条条干预、暗箱操作以及机构编制部门自身决策失误等多种挑战,而且长期受合署体制下“只知人事不知编制”的影响,关起门来搞管理的惯性思维和做法已远不适应当前形势要求。要加强常识普及,通过宣传机构编制理论政策、实配情况特别是以部门“清单”为中心的职能权限划分,加强流程管理和实操层面的社会监督;要加强问题倒查,通过群众反映强烈的热点敏感问题和突发事件,及时查究部门履职不到位和职能萎缩、人浮于事等问题,做好公众监督下的一事一议和督查督办,彻底清除“僵尸机构”、“虚占编制”等管理顽疾;要加司法联合,完善机构编制部门与纪检、审计、司法等部门协作机制,将机构编制管理纳入领导干部离任审计、纪检监察、司法调查范围,搞好立法衔接与司法互助,通过依法从严执纪形成全社会管理共识。

                                              (寿光市编办 供稿)


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