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调研课题

    乡镇作为最基层的一级政权组织,直接面对和服务于“三农”工作,是统筹城乡协调发展的重要环节和新型城镇化体系建设的重要组成部分。2010年以来,潍坊市为解决乡镇行政管理职能、经济调控职能和社会管理职能普遍弱化以及权小、责大、力微、发展慢的现象,借鉴省在寿光羊口镇、高密夏庄镇实施经济发达镇行政管理体制改革试点作法,自主选择了诸城昌城镇、安丘景芝镇等24个镇街开展了扩权强镇改革试点,进一步理顺了乡镇管理体制机制,激发了基层发展活力。

    一、改革乡镇管理体制,破除制约发展弊端

    扩权强镇,目的就是为了减少体制机制上的障碍,充分发挥县和镇的功能作用,优势互补,良性互动,城乡统筹,协调发展。一是理顺职责关系。2014年,我们制定下发了《关于进一步深化扩权强镇改革试点工作的意见》,明确凡是法律法规和政策规定由上级党委、政府及其部门承担的责任,不得转移给镇承担。指导改进县对镇的领导方式,严格按规定事项实施“一票否决”,清理规范各种评比达标活动。对确需镇配合做好的有关工作或承办的有关事务,要依据职能赋予镇相应的管理权限和必要的财力保障。健全完善了试点镇与县直派驻机构协作配合机制,强化试点镇对派驻机构的统一管理。二是综合设置行政事业机构。结合试点镇自身特点和发展需求,按照精简、统一、效能的原则将试点镇原有机构进行整合,综合设置“五办六中心”。在寿光羊口镇、侯镇、古城街道打破行政事业界限,综合设置9个工作机构,均明确为副科级规格。在高密夏庄镇按照建立职能有机统一大部制要求,统筹党委、人大、政府和群团组织,整合行政资源,形成“5+3”机构设置模式。三是加大编制资源倾斜力度。按照乡镇类型的最高限额为试点镇重新核定编制,先后为试点镇核增行政编制102名。同时,进一步优化干部队伍结构,完善人才引进机制,有针对性地引进试点镇在建设、规划、管理等方面急需的人才。探索建立下派和上挂锻炼机制,县直规划、建设、招商、科技、安全生产、社会管理等行业人才,根据需要下派试点镇工作,同时试点镇可选派优秀干部到上级部门锻炼。支持试点镇探索实行聘任制、雇员制等方式,缓解人员力量不足的矛盾。明确未经县党委、政府同意,县直部门不得调动或借用试点镇工作人员。通过上述做法,逐步在试点镇构建起了机构综合设置、人员编制精干、运行机制灵活的行政管理体制,为保障试点镇政府高效运转和推动试点工作打下了基础。

    二、下放管理权限,激发发展活力

    赋予试点镇相应的经济社会管理权限是破解发展体制障碍的前提。工作中,按照“权责一致、依法下放、能放即放”的原则,重点将面向基层和群众的社会管理、公共服务权利事项通过授权或委托等方式下放给试点镇使用。一是科学制定放权目录。编制放权目录时,多次到试点镇和相关部门就放权工作进行调研座谈,着重了解试点镇急需哪些权限、不想要哪些权限,放权部门是否存在放虚不放实、放大不放小、放责不放权、明放暗不放等问题,尽量把工作考虑细,把问题化解在萌芽状态,保证放权目录的“含金量”和可操作性。同时,建立放权事项动态调整机制,对发挥作用不大、承接难度大或没有法律法规支撑的放权事项,经试点镇申请和有关部门审核,并报机构编制部门批准,可进行调整;对“规定动作”外,试点镇急需且确有必要的事项,也可及时列为放权事项。截止2015年底,我市共赋予24个试点镇2064项权限,平均每个镇约86项。所有下放、委托给试点镇的行政审批和公共服务事项,统一进入镇便民服务中心,实行“一站式服务”。二是做好承接工作。放权的同时,还要充分考虑试点镇承接能力,引导放权部门搞好“帮扶”,不能一放了之。我们先后组织市县相关部门采取上门指导、请进来培训、定期到试点镇集中办公等多种形式,对放权及权力运行“扶上马送一程”,保证有效承接、有效运行。为确保放权落实到位,在试点镇按照“谁行使、谁负责”的原则,对行使的行政审批权和其他行政执法权承担相应责任,并及时做好向县直有关部门备案等相关工作,自觉接受县直相关部门的指导和监督。三是扩大人事管理权限。赋予试点镇对派驻机构的部分管辖权,县直部门对派驻机构负责人的调整任免,应听取试点镇党委的意见;对工作不力的派驻机构主要负责人,镇党委可向其上级主管部门提出调整建议。派驻机构年度考核纳入镇级考核体系。扩大寿光羊口镇、高密夏庄镇干部管理权限,羊口镇党委对镇管中层干部在编制数内具有考察、任免权,原属寿光市委组织部干部管理权限的,在不超职数情况下,实行中层干部任免报备制。高密市规定,除党委、政府、人大领导班子成员外,其他副科级干部任命由夏庄镇党委研究决定,报高密市委组织部备案;中层干部由镇党委政府根据工作需要自行调配使用,进一步调动了干部干事创业的积极性。

    三、完善基层执法机制,积极探索镇级综合执法

    针对县直部门“管得着的看不见”与乡镇“看得见的管不着”的矛盾,我们先行在试点镇探索镇级综合执法,通过下移执法重心,整合执法力量,破解镇级行政执法的体制机制障碍,逐步形成职权行使到位、执法行为规范、队伍能力提升、执法成效明显的工作新格局,提高了镇级的执行力和公信力,促进了镇域经济社会又好又快发展。一是搭建镇级综合监管执法平台。把县直派驻机构执法优势和试点镇日常监管优势结合起来,建立指挥统一、运转协调的综合执法平台,在镇域范围内安全生产、环境保护、市场监管和农产品质量等方面实行综合行政执法,切实解决多头执法、执法扰民等问题。该执法平台由试点镇统一调度,执法人员由县直具有法定执法职能的部门派驻人员组成,包括司法、公安、工商、食品药品、交通、畜牧、环保、税务、农业、规划建设、安全生产、国土、林业等部门。在进行行政执法时,由相关执法部门出具法律文书并承担相应法律责任。二是积极推进寿光市镇级综合执法试点工作。指导寿光市出台《镇级综合执法试点工作实施意见》,选取羊口镇、侯镇、古城街道3个试点镇街先行试点综合执法,组建镇级综合执法办公室,采取联合执法和委托执法相结合的方式,探索实行“7+X”模式,在城镇管理、土地管理、环境保护、安全生产、市场监管、农业管理、劳动保障等7个领域实行综合执法,同时根据试点镇实际,羊口镇增加油气管道领域,侯镇和古城街道增加文化市场领域。三是做好与高密市综合行政执法体制改革试点结合文章。抓住中央编办在高密市开展综合行政执法体制改革试点的机遇,在高密市11个镇街区分别设立综合行政执法办公室,组织协调辖区内综合执法、市场监管、环境保护、公安等部门派驻执法机构及镇街区的工作力量,开展联合执法。

    四、强化政策扶持,促进快速发展

    制定落实配套政策,是确保试点工作取得实效的关键。为制定好符合试点镇亟需的扶持政策,我们先后组织市县相关部门和试点镇外出学习考察4次,并征求市直17个部门意见建议,最终形成20余项扶持政策,以市委文件写入实施意见。一是在土地政策方面。每年为试点镇预留项目建设用地指标,采取地随项目走模式,根据项目情况单独配套用地指标。在省对试点镇土地政策的基础上,从试点镇所在县年度新增建设用地计划中拿出5%,由所在县单独切块下达给试点镇。二是在财政政策方面。扩大试点镇财政自主权,对试点镇暂停收入分享政策,县、镇财政体制调整以试点镇上年度为基期年,三年内新增镇级公共财政预算收入县级留成部分全额留镇;镇域实现的行政事业性收费收入和土地出让金净收益、城镇基础设施配套费等非税收入,现属市以下部分,三年内全部用于试点镇。县级财政根据试点镇镇域范围内实现的排污费、社会抚养费、水利建设基金、残疾人保障金、公安交通罚款、违法建设处罚款、户外广告审批费等规费,除按规定上缴外,全部返还镇财政使用,用于相关事业发展支出。三是在金融政策方面。广泛引进村镇银行、商业银行等各类金融机构,大力发展融资性担保机构,努力打造金融洼地。四是在项目建设、园区建设方面。市、县两级优先安排试点镇的产业、基础设施和社会事业项目,优先纳入重点建设项目库。在试点镇集中建设发展产业园区,引导镇域内和周边乡镇的企业向园区集聚,承接大中城市产业转移。试点镇产业园区享受省级经济开发区的各项优惠政策。五是在户籍政策方面。积极落实上级户籍改革精神,放宽在小城镇落户条件,以合法稳定职业、合法稳定住所为基本落户条件,引导更多农村人口有序向镇街落户。

    五、强化考核,完善激励约束机制

    为进一步推进扩权强镇改革,加快推进试点镇经济社会发展,2013年,潍坊市编办、农工办、发改委、公安局、民政局、财政局、住建局和法制办8部门联合下发了《关于印发<潍坊市扩权强镇改革试点工作考核办法(试行)>的通知》(潍编办〔2013〕124号),对试点镇的扩权强镇改革试点工作进行考核。考核内容分三级,其中一级指标4个,二级指标29个,三级指标85个。考核内容包括:体制机制创新、促进经济发展、加强社会管理和强化公共服务。试点镇考核实行统一指导,分步实施,采取定量考核与定性考核相结合的方式进行,每年考核一次。同时,强化考核结果运用,把其作为评价试点工作成效和落实有关政策的重要依据,对连续2年考核不达标的,取消其试点镇资格。

                                             (基层机构编制科  供稿)


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