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调研课题

    社会建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中的重要内容,是社会和谐稳定的重要保障。十八大报告指出,加强社会建设,必须从维护最广大人民根本利益的高度,加快健全基本公共服务体系,加强和创新社会管理,推动社会主义和谐社会建设。加强社会建设,与人民幸福安康息息相关,与社会和谐稳定息息相关。通过学习习近平总书记在党的十八届二中全会第二次全体会议上的讲话,结合贯彻落实中央、省市关于加强和创新社会管理的工作部署,围绕社会和谐稳定这一根本目的,在对部分县市区调研、赴成都市锦江区学习考察的基础上,形成了调研报告。

    一、潍坊市社区建设和管理体制机制方面的成功经验

    在加快社区建设和管理的探索实践中,潍坊市在创新城乡社区建设模式、创新社区管理体制、创新社区服务体系和创新社区自治机制等方面,创造了很多成功经验和做法。

    (一)创新城乡社区建设模式。在城市,实行社区网格化管理服务。以主要干道和街、路、巷、河为界,以社区居民的认同感、归属感为纽带,分片调整和划定社区,呈网格状分布,将全市城市社区由428个优化调整为233个,形成了无缝隙、全覆盖、整齐划一的社区网格化空间架构体系。根据社区成员、社区资源分布情况,层层细化责任网格,加强网底工程建设,自上而下形成了“社区—片区—楼组—楼栋—单元”的社区网格化体系。在农村,推行“多村一社区”建设模式。按照地域相近、规模适度、利于资源整合、方便群众生活的原则,选择基础设施完备、交通便利、发展潜力大的村作为中心村,将周边5至8个村庄规划为一个社区,形成“2公里•半小时”社区服务圈,全市共建设农村社区972个。2009年底成为全国首个实现农村社区全覆盖的地级市,农村“多村一社区”模式被民政部确定为全国农村社区建设三种主导模式之一。

    (二)创新社区管理体制。针对社区居委会工作负担日益繁重的实际,按照“权随责走,费随事转”原则,开展了以建立社区事务分类管理和准入制度为主要内容的社区管理体制改革,明确市、县、镇街、社区四级在社会服务管理中的职能侧重。积极拓展社区管理手段,诸城市积极培育社区社会组织,成立社区社会组织孵化机构,为初创期中小型社区社会组织提供发展条件,提升了社区社会组织发展能力。在城市社区,推行了“大党委”制,将村、居、新经济组织和驻区单位等党组织全部纳入管理范畴,采取居居联建、居企联建等形式,灵活组建各类功能型党支部,构建起区域党建工作新格局。在奎文、诸城、高密、寒亭等地实施“村改居”改革,提高了基础设施建设水平、村民生活水平和社会保障水平,推进了农村城市化、基本公共服务均等化。目前全市已有136个村完成改革,其中奎文区实现了全域村改居。

    (三)创新社区服务体系。坚持从群众的生产生活实际需求出发,以社区服务中心为平台,构建起基本公共服务、市场化服务,志愿和互助服务相衔接社区服务体系。社区服务设施建设取得较大进展,通过新建、改扩建、共建等多种形式,在社区建设标准化社区综合服务中心,设立综合服务厅、卫生室、警务室、计生服务室、图书阅览室、文体活动室、志愿服务室、老年人日间照料中心、幼儿园、学校等必要的公共服务设施,形成比较完善的社区服务设施网络。全市已建立社区综合服务中心1182个、便民超市980个、社区卫生服务中心1167个、维修服务点874个。社区服务内容不断拓展,将社会救助、劳动就业、社会保险、医疗卫生、计划生育、文化教育等30多项政府基本公共服务向社区延伸覆盖;超市、菜场、早餐等生活保障性商业网点得到重点配套,家政服务、物业管理、养老托幼、食品配送、修理服务、废旧物品回收等便民利民服务项目逐步进入社区,极大地方便了社区居民生活,提高了生活质量。社区志愿互助服务蓬勃发展,全市已登记注册社区志愿服务组织2700个,发展志愿者11万余人,成为推动社区建设和社区服务的重要力量。社区服务方式不断改善,将12343民生万事通全面引进社区,建立县市区分中心11处,社区直流配送中心120多个,整合2000多家服务单位,为居民提供购物、家政、养老、维修等41大类、256项服务。

    (四)创新社区自治机制。以社区居委会建设为重点,以保障居民民主权利为目标,开展了丰富多彩的民主实践活动,调动了居民群众参与基层社会服务管理的积极性。一是民主选举形式不断发展。在农村社区,积极适应农村基层社会生产力发展的新要求和经济社会结构的新变化,在全国率先推行了撤村建社区改革,以社区为单元选举产生了社区村民委员会,实现了以行政村为单元的传统社会管理向以社区为单元的现代社会管理的转变。二是民主管理不断拓展。在农村社区层面上推行了 “四务公开、五制管理”。“四务公开”即:社区党务、社区自治事务、社区财务、社区服务等“四务一体化”公开;“五制管理”即:社区党委(总支)初议制、联席会议制、决策听证制、公开办理制、民主评议制。坊子区推行了村级事务契约化管理,明确了村级组织和村民之间的权利义务,促进了村级事务民主管理的有序运转。三是民主监督机制更加健全。建立了社区监督委员会,由社区党员代表、居民代表、驻区单位代表、离退休干部和贤达人士等组成,对社区事务实施监督。寒亭区利用现代信息技术,建立村务公开民主管理信息网站,把村务公开内容发布到网上,公开接受社会、组织和干部群众的查询监督,被群众称为“永不消逝的公开栏”。

    二、潍坊市社区建设和管理体制机制存在的主要问题

    (一)政府在履行社会建设职能方面的缺位、越位、错位现象比较普遍。政府职能缺位是指政府在“经济发展为重心”思想的支配下,过多的履行经济职能而未能很好行使社会建设职能;政府职能越位是指政府过多干预社会事务,使社会内部自我管理、自我约束机制不能正常发挥,挤压了社会组织、市民的社会发展空间;政府职能错位主要是指政府缘于对市场经济的误解,在公共产品与公共服务供给上把本应自己承担的职责推给市场,导致公共产品不能得到有效供给。

    (二)社区服务方式较为传统和单一,服务组织不发达。尽管我市社区服务水平不断改进和发展,但离社区居民日益增长的服务需求还有不小的差距:一是社区服务能力跟不上社区规模、人口等激增的需要,主要体现为社区服务机构不发达,服务队伍专业化水平不高等方面;二是社区服务内容或提供产品较为传统和单一,社区服务范围及服务功能仍显狭窄,满足不了社区居民个性化、多样化的需求。从问卷调查结果来看,群众所需社区服务的一些最主要功能与目前服务功能设置的匹配性较好,如就业、低保、医疗、治安、调解、养老、残疾人服务等都已有设置,而居民所急需的社区文化、社区教育服务及较高层次的文体、信息等服务,仍是社区服务中所最薄弱的环节。

    (三)社区干群之间缺乏有效沟通和融合,社区事务“最后一公里”难以落实。随着城镇化进程快速推进和经济社会加速转型,各种社会矛盾、社会问题不断凸显,群众服务和诉求出现多元多样化。由于政府仍然采用传统的管理体制和公共服务手段来管理社区,造成基层干群之间缺乏有效沟通、融合和信任,导致上级政府安排的固本强基维稳、村级事务五代理、居民事务干部代办等许多决策部署在贯彻落实中,往往在社区这一级产生断档和空白,出现了“最后一公里”难以落实现象,致使党委、政府决策政策措施得不到群众认可,最终没有得到群众的理解和支持。

    (四)社区的职能和定位不明确,自治功能弱化,居民参与度不高。按照居委会组织法,社区居民会是居民开展自我管理、自我教育、服务的自治组织。随着改革的深化和经济的发展,政府管理工作实施重心下移,各种名目的工作进入社区。在调研中发现,目前潍坊市社区居委会承担数十种职能,包括计划生育、劳动保障、社会治安、社区党建、公共卫生、优抚救济、人民调解、文化体育等,具体任务达100多项,还有创文、创卫、安保维稳等应急的工作。社区居委会专干大部分的时间和精力都放在应付上级各种检查考核和政府交办的各项任务,造成社区居委会工作行政色彩突出,基层群众性自治组织的色彩偏弱。许多居民仍把社区管理工作完全看作是镇街和居委会的事,多数居民的主动参与意识不强,对社区的管理工作不关心、不参与甚至不配合。

    三、加强潍坊市社区建设和管理体制机制的对策建议

    社区是社会的细胞,社区建设和管理在社会建设中处于基础性地位。随着政府部分社会职能的转归和企业社会职能的逐步剥离,社区作为承接载体,在社会事务中将发挥越来越重要的作用。可以说,加强社会管理的重心在社区,改善民生的依托在社区,维护稳定的根基在社区。

    (一)进一步强化基层政府社会建设职能。明确各级党委、政府在社会建设和管理中的职责,重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能。进一步简政放权,推动市级向县级放权,县级向镇级放权,通过依法委托或交办等方式,赋予县级、镇级卫生、治安等更多的行政管理权限,切实增强发展主动权。以贴近和方便社区群众为原则,推动镇(街)警务、司法、综治、调解、维稳和医疗、社保、教育、民政等社会管理和公共服务事项延伸到社区服务中心,实施社区事务“一站式”服务。出台政府向社会组织购买公共服务的具体实施办法,加快推进政府公共服务由“直接提供,直接管理”向“购买服务、强化监管”转变,重点在公益服务类、工商经济类、学术联谊类、咨询经纪类、鉴证评估类、公证仲裁类社会组织率先开展政府购买社会服务。

    (二)健全完善社区服务体系。充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制和市场机制在社区服务中的作用,强化政府对基本公共服务供给的主体地位。同时,积极发展规范的民办非营利服务机构,推动各类服务资源向社区集聚,以满足群众日益个性化、多样化的服务需求。规范社区服务标准,优化服务流程,完善社区服务基础设施,做到规划合理、设施配套、功能齐全,促进社区服务标准化、规范化,增强社区和家庭自我服务功能。健全社区教育网络,完善社区医疗健康服务,深化对老年人、妇女儿童等群体的服务保障,积极发展居家养老和社区养老相结合的养老服务。全面推进物业进社区,不断提升社区物业服务水平。广泛开展社区便民利民服务,加大社区困难群体的帮扶力度。探索“社区、社团、社工”三社联动机制,推动建立以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的社区服务管理新机制,研究制定社区社会组织培育发展和社区社会工作者队伍建设的政策意见,完善志愿者队伍管理制度和激励机制,充分发挥社区社会组织作用。完善城乡社区信息化建设机制,最大限度实现社区信息资源的整合与共享,为社区居民提供“一网式”服务。

    (三)建立社区联系服务群众的长效机制。积极推动社区服务实体化、联系群众制度化,探索实施以“网格化走访、网格化服务、网格化代办”为主要内容的“三网”工程,解决政策落实“最后一公里”承接问题,实现社区群众工作立体化、全覆盖。一是坚持网格化走访,从源头上掌握社情民意。每个网格设立由一名机关干部和一名社区两委成员组成的联合走访组,通过上门送文化、送政策等形式,收集社情民意,开展扶危救困,疏导社会情绪,实现大走访的全覆盖、网格化、制度化。二是实施网格化代办,着力打造便民服务直通车。完善代办网络,在镇(街)层面设立居民事务代办中心和群众诉求受理工作室,在社区设立居民事务代办站,在网格设立居民事务代办点,形成了三级联动、上下协作的代办网络。推行网格代办“五个一”制度,即每个代办网格一张联系卡、一个意见箱、一部问询电话、一个联络邮箱、一个微博,切实把服务送到群众家门口,实现社区服务平台实体化。三是推行网格化服务,畅通党群干群联系新渠道。依托网格化平台,网格干部与居民建立“点对点”联系,开通民情联动热线和建立“民情微博”,多渠道掌握群众所需所盼所想,为群众提供保姆式、跟踪式、亲情化服务,实现服务群众实体化。四是强化网格化考核,保障便民为民服务深入推进。建立严格工作时间,实行微博问政等方式,围绕代办事项的办结、回访、微博体现、群众满意度测评等4个方面,强化对代办干部的网格化考核。

    (四)进一步增强社区自治功能。积极推进社区去行政化改革,凡应由政府职能部门履行的职责,不得随意转交给社区居委会。加强居委会建设,进一步完善居委会直选制度,支持居委会依法组织开展自治活动,协助基层政府及派出机构开展工作。完善社区居民自治制度规章,规范工作流程,深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践,以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主管理实践,以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践,全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。积极开展网上论坛、居民说事、民情恳谈、社区对话等有效形式,加强居民对社区居委会工作的评估和监督,形成“社区好与坏,居民说了算”的机制,切实保障社区居民的知情权、参与权、决策权、监督权。探索协商民主在基层的实现形式,推动建立党代表、人大代表、政协委员联系社区制度,就经济社会发展重大问题和群众普遍关心的实际问题听取基层群众的意见。

                                             (基层机构编制科  供稿)


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